Hace más de diecisiete años tuve la oportunidad de disertar en un evento de reformas constitucionales organizado por la Comisión de Asuntos Constitucionales del entonces Congreso Nacional. Escogí un tema que lo denominé “Redefinición del Modelo Administrativo y Financiero del Estado”. Dicha exposición fue preparada a la luz de la Constitución de 1998 —que pregonaba la descentralización— y considerando el ordenamiento jurídico secundario de la época, del cual mucho está derogado. Pero más allá de aquello, existe una misma constante desde la Constitución de 2008: Estado unitario, centralización de las finanzas públicas y constitucionalización de la cuenta única del tesoro nacional.
A nivel social las exigencias de la población son mayores: se requiere más cercanía del poder con la gente y el Gobierno Central sigue creciendo enormemente en su presupuesto, al igual que los consecuentes déficits. Si a ello sumamos la violencia que aqueja a la sociedad en muchos ámbitos, incluidas las recientes protestas y reclamos al gobierno de turno, sumado lo anterior a la constitucionalización del derecho de resistencia, se me vienen a la mente las palabras de Françoise de Chateaubriand, quien dijo que “la verdad política, cualesquiera que sean sus formas, no es más que el orden y la libertad”. Sabiduría pura que el Ecuador debe buscar y lograr.
Por lo tanto, si orientamos esa búsqueda partiendo de la premisa de que la constitucionalización del centralismo administrativo y financiero ha fracasado, nos preguntamos: ¿cuál debe ser el camino para lograr las respuestas de una sociedad que demanda vivir en orden y paz? ¿Se impone un cambio en el modelo político del Ecuador?
¿Será, entonces, el federalismo la respuesta? ¿O quizás lo sean las autonomías? ¿Es, más bien, un problema de la estructura administrativa o es que conspira la parte orgánica de la Constitución de Montecristi? Creería que mucho de todo ello. Pero, más allá del modelo político-administrativo que se adopte, existirán aspectos relacionados con el régimen o sistema financiero público (lo que engloba lo fiscal y tributario en general) que deberá diseñarse en función del modelo político que se conciba.
El debate de la centralización versus la descentralización no es nuevo en el Ecuador. Hemos contado con Constituciones como las de 1845, 1850 y 1859 que miraban hacia la descentralización, así como otras de visión más centralista como las de 1843 y 1869. No faltan aquellas con una visión ecléctica, como las de 1876 y 1884.
Recordemos que en 1908 existió la Ley de Centralización de Rentas expedida por Alfaro, que fue dictada con el objetivo de cortar los “abusos de la descentralización”.
En 1925 tomaron fuerza las ideas federalistas en pleno auge cacaotero y de lucha contra la bancocracia. En 1930 se recogió en Guayaquil la idea del “sucre federalista” a partir de propuestas de Carlos Palacios Sáenz.
En 1938 Carlos Alberto Arroyo del Río encabezó un movimiento federalista ante la falta de apoyo de ciertos grupos del Partido Liberal a sus aspiraciones de predominio político. Siguió ese debate en 1958, protagonizado por Emilio Estrada Icaza, quien defendió la tesis del federalismo, contra Teodoro Alvarado Garaicoa, quien la rechazó por considerarla contraria a la unidad nacional.
Ya en los umbrales de este siglo surgió otra vez la idea enfocada en las autonomías provinciales, llegándose incluso a celebrar una consulta popular en la provincia del Guayas en la que, por mayoría, la población votó a favor de este concepto.
En épocas más recientes, los presidentes Mahuad y Noboa, a su turno, trabajaron con distintos grupos representativos de la sociedad civil, e incluso con ministros de Estado, a través de la Comisión para la Descentralización, las Autonomías y las Circunscripciones Territoriales, creada por decreto ejecutivo número 1567 del 14 de diciembre de 1999. Cesado el presidente Mahuad, Noboa, su sucesor, dispuso adscribir esa Comisión como organismo asesor de la Presidencia de la República.
Todos esos esfuerzos, incluso los que realizaron los presidentes Gutiérrez y Palacio, fueron desembocando en descentralizaciones de competencias a favor de entidades seccionales hasta que llegamos a la vigente Constitución del 2008, que fortalece de manera acentuada la administración central de la mano con la centralización de los recursos.
Más allá de que caminar hacia un modelo federal implicaría reformar la Constitución vigente, el federalismo, como forma de Estado, debe:
- Brindar soluciones racionales y modos equitativos de distribución de los ingresos tributarios e ingresos públicos en general, siempre en función del interés regional y por sobre todo el nacional.
- Hallar un criterio ordenador. Al respecto, recuerdo cuando Alejandro Román Armendáriz, en su último artículo publicado la edición de diario Expreso del 24 de octubre de 1999, al referirse a los proyectos de autonomía de Manabí y al preparado por el movimiento Fuerza Ecuador de Humberto Mata Espinel, escribió: “probablemente el mayor error en ambos proyectos, por supuesto superable, consiste en haberlos concebido y asentado sobre la base de la actual división territorial del país en provincias que no reflejan la realidad territorial, poblacional, económica, política ni cultural del país”.
- Propender al equilibrio y la justicia en la distribución de recursos, tomando en cuenta cifras y realidades locales.
- Fundarse en criterios técnicos y no en afanes de coyuntura electoral.
- Tomar en cuenta parámetros tales como: índices poblacionales; capacidad productiva de las ciudades; análisis comparativos de las recaudaciones tributarias en las distintas ciudades. Y el mismo ejercicio comparativo con índices en función de provincias; análisis comparativos de los ingresos por ciudades y provincias en función del gasto público en cada una de ellas; análisis comparativos de los ingresos municipales y provinciales generados de forma autónoma con relación a las asignaciones presupuestarias centrales, entre otros.
- Determinar el criterio de solidaridad nacional y cooperación, que es fundamental para ensayar cualquier clase de régimen político-administrativo sea autonómico o federal; ello con miras a salvaguardar a los cantones y provincias más pobres y vulnerables.
- Determinar con claridad las potestades tributarias; la posibilidad de contar con parlamentos regionales; la forma de representación ciudadana y los sistemas de elección; mecanismos de control ciudadano, rendición de cuentas y revocatorias de mandato; todo ello siempre sujeto al sistema jurídico nacional.
- Complementarse con la desconcentración profunda de competencias de los organismos de control y supervisión; y, en general, de la administración central.
- Nutrirse permanentemente de planes plurianuales de desarrollo, considerando las necesidades básicas que deben satisfacerse.
- Considerar la existencia de un fondo solidario de compensación con el objeto de propender al equilibrio nacional.
- Resolver temas como las cargas sindicales del sector público que se asuman en el nuevo modelo y lo que corresponde a la deuda externa.
¿Está preparado el país para un cambio profundo en su modelo de Estado? Difícil pregunta y más difícil la respuesta. Pero más allá de la falta de certezas, seguir como está el Ecuador, sin reformas constitucionales en su estructura orgánica y forma de gobierno, no es viable ni admisible.
